如何理解新常态下旅游政策的新突破

与其他行业不同，旅游业在我国国民经济中属于发展相对晚的，在条块分割的发展模式中，旅游行政主管部门拥有的调控手段和行政资源非常有限；旅游所涉行业和管理部门多，尽管游客碰到问题都会想到找旅游行政主管部门，但显然旅游行政主管部门与其他相关部门协调时受限于条块分割的体系，这在很大程度上限制了旅游业成为“国民经济战略性支柱产业和让人民群众更加满意的现代服务业”。

新突破1：制度化的保障

31号文件为解决这个问题提供了有效的制度化保障。比如，文件指出，“坚持融合发展，推动旅游业发展与新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化相结合”，“国家支持服务业、中小企业、新农村建设、扶贫开发、节能减排等专项资金，要将符合条件的旅游企业和项目纳入支持范围”，“统筹利用惠农资金加强卫生、环保、道路等基础设施建设，完善乡村旅游服务体系”，这些政策很好地解决了以往因为旅游企业不属于控制这些专项资金的行业主管部门管辖，因而无法享受这些专项资金支持的问题。

文件还规定，“在城乡规划中要统筹考虑国民休闲度假需求”、“有条件的城市要加快建设慢行绿道”，从而将休闲度假设施建设和功能布局制度化到城乡规划之中，不仅为旅游业发展奠定了良好的发展基础，也为城市回归其休闲功能提供了制度保障。

文件指出，“高速公路、高速铁路和机场建设要统筹考虑旅游发展需要”、“完善加油站点和高速公路服务区的旅游服务功能”、“将通往旅游区的标志纳入道路交通标志范围”，则对解决旅游中关键的可进入性问题具有重要的积极影响。

有没有高速公路出口对接，显然是影响旅游景区、旅游目的地发展的核心因素。另一方面，我国高速公路服务区目前基本上还停留在“厕所、加油、快餐”这样“点”的概念，在服务区空间中没有形成旅行服务业态的集聚。这既不便于游客出行，也对提升高速公路服务区的经济效益不利。此次文件的出台将在推动高速公路点状式、杂牌化服务向集聚区、连锁化服务转型发展方面发挥重要作用。

此次文件专门指出，“抓紧研究新形势下中央财政支持旅游业发展的相关政策，做好国家旅游宣传推广、规划编制、人才培养和旅游公共服务体系建设”，而以前完成上述任务的资金主要来自于国家旅游发展基金。这预示着中央财政支持旅游发展的力度可能在原国家旅游发展基金基础上有新突破。此次文件还提到了“政府引导，推动设立旅游产业基金”，结合“增强旅游发展动力”部分所涉及的针对旅游企业的多项鼓励和支持，使我们对旅游产业基金的作用充满了期待。

新突破2：旅游用地政策

在2009年41号文件中，关于用地问题的政策是“年度土地供应要适当增加旅游业发展用地。积极支持利用荒地、荒坡、荒滩、垃圾场、废弃矿山、边远海岛和可以开发利用的石漠化土地等开发旅游项目。支持企事业单位利用存量房产、土地资源兴办旅游业”，仅作为“保障措施”中“完善配套政策和措施”的一部分。而在今年的31号文件中，则在“完善旅游发展政策”中，单列了“优化土地利用政策”部分，可见对旅游用地问题的高度重视。

土地始终是经济发展的关键要素之一，对于旅游项目的建设也是如此。以前，由于在我国的土地利用类型中没有单列的旅游用地类型，因而对旅游用地的供应造成了很多限制，也给旅游项目的建设和旅游业的发展增加了不少障碍。31号文件几乎每一条有关优化土地利用政策的条文都有所指，都利好新常态下旅游的新发展。比如，“按照土地利用总体规划、城乡规划安排旅游用地规模和布局”的规定，为旅游用地做了很好的顶层设计，破解了旅游用地类型缺陷。“严格控制旅游设施建设占用耕地”在一定程度上为乡村旅游发展用地、耕地与复耕地置换建设旅游设施等未来发展留了制度的口子，对借助旅游业带动乡村经济发展是利好。

“改革完善旅游用地管理制度，推动土地差别化管理与引导旅游供给结构调整相结合”亦是一项具有很高含金量的政策，可以视为响应十八届三中全会决议所指“负面清单”的具体措施，是推动旅游招商引资向招商选资转型的重要调控手段。

该条政策背后隐含的含义，是不同类型的旅游项目将会有不同的用地供给政策，对于那些优先发展的旅游项目将提供优先优惠的土地供应。而对于那些限制发展的旅游项目，将在土地供应上进行约束，通过土地供应的调节阀作用，来推动旅游目的地供给结构的优化。

在旅游项目用地中，存在着设施用地与景观用地之间的差别，31号文件提出的“土地差别化管理”在“推动旅游产品向观光、休闲、度假并重发展，满足多样化、多层次的旅游消费需求”的新常态下会显得至关重要，甚至会影响到一个旅游项目的生死存亡。因为一个显而易见的现象是，很多休闲度假项目的景观用地可能比设施用地要大很多，而这些景观用地一方面并不直接产生经济效益，另一方面则往往具有很强的正向外部性，有助于改善周边区域的旅游环境。在这种情况下，如果对景观用地和设施用地规定同等的地价，则是项目投资方很难承受的。这也是很多旅游地产、休闲度假类投资项目比较棘手的问题。

我国不仅有960万平方公里的陆地国土，还有300平方公里海洋国土、3.2万公里海岸线（1.8万大陆海岸线），但是1.8万大陆海岸线中，真正留给滨海休闲度假的资源已经不多。31号文件指出，“编制和调整土地利用总体规划、城乡规划和海洋功能区规划时，规范用海及海岸线占用”。这一政策将在协调我国发展滨海休闲度假需求动力和供给约束之间的矛盾方面产生积极影响，对于大量适合发展滨海休闲度假资源的工业化利用是一个约束。

“在符合规划和用途管制的前提下，鼓励农村集体经济组织依法以集体经营性建设用地使用权入股、联营等形式与其他单位、个人共同开办旅游企业”则是在乡村经济发展的高度来更加客观地认识乡村旅游。乡村旅游是很多中国的乡村从农业经济走向乡村经济的重要抓手，城乡互动大潮中不断涌现、迅速壮大的微旅行市场（慢旅行、轻度假、深休闲）则是乡村旅游发展的重要抓手，而解放土地要素则是乡村旅游发展的关键。相信土地要素的解放必将有助于推动乡村旅游发展中的资金流动、产品完善、品质提升。

新突破3：研学旅行定位

《第三次工业革命》一书提到，人们的亲自然情结是与生俱来的，我们需要找到一种能够唤醒埋藏在潜意识里的亲近自然的本能的路径。注意力重建理论认为，自然环境能够提高人的注意力和记忆力，因为大自然中到处都有“温柔的魅力”——沙沙作响的树木、清澈宜人的水流，都能为思维带来高度的放松和补充。认知心理学的试验也表明，自然界对人类认知能力有重要的“修复和滋补”作用。出门旅行正是唤起这种本能进而提升人们认知能力的最佳选择之一。

同时，需要深刻认识到的是，再辉煌的文化也只有在有文化的后辈那里才能闪闪发光。如何推动年轻人对祖国大好河山、灿烂文化的深刻认识，进而在中国的年轻人中加强文化传承、爱国主义方面的教育，就成了一个非常迫切的议题。在这方面，旅游是非常重要的、也是非常有效的方式。

也正是基于上面的认识，“积极开展研学旅行”单列构成了31号文件中“拓展旅游发展空间”重要的组成部分。将研学旅行放到全面素质教育、增进对自然和社会的认知、培养社会责任感和实践能力、爱国主义和国情教育的高度来阐述，这对家庭结构独生子女化以来的中国教育而言是一个非常大的突破。

文件进一步提出要建立分阶段研学旅行体系、建立一批研学旅行基地、完善接待体系等具体举措，使得这个重要突破具有更强的可行性。如果能够从增强青年人全球视野的角度考虑，进一步将大学阶段的国际研学也纳入到体系建设中来，则会更臻完美。

抓住青年就抓住了中国的未来，抓住青年旅游也就抓住了中国旅游的未来。从这个角度来看，31号文件专门强调研学旅行的突破意义再怎么强调都不为过。

厉新建

北京第二外国语学院旅游管理学院院长、BISU中国旅游经济研究中心主任、全国休闲标准化技术委员会委员