中俄财税制度改革的比较与借鉴

摘要： 财税制度改革是转轨国家政府宏观政策调整及经济调控手段运用的重要组成部分。中国和俄罗斯由计划经济体制向市场经济体制转型过程中，财政职能发生了重大转变，两国通过财税政策调整提升了国家财政实力并促进了经济发展。对中俄财税制度改革中诸如财政分权化、财政预算制度、转移支付制度、税制改革、财政风险和财政透明度等方面进行深入系统的比较研究，必将对中国财政制度的改革和完善具有重要的启示和借鉴意义。

关键词：财税制度改革；国家发展战略；税收结构

中图分类号：F810文献标识码：A

文章编号：1000176X（2015）11006606

中国和俄罗斯（以下简称中俄）在由高度集中的计划经济体制向市场经济体制转型过程中，必然导致财政职能发生重大转变，财政需要逐渐由直接介入生产、搞建设向弥补市场失灵、提供公共物品转变。中国通过财政分权化改革、推行分税制和建立公共财政框架，实现与社会主义市场经济体制相适应的财税政策调整。通过上述调整解决了中央与地方财政困难，提升了国家的财政实力，加大了对社会发展薄弱环节的保障力度，促进了经济发展。俄罗斯利用国际通行工具加强财政税收调控手段的运用，通过推行绩效预算、改革税收制度、设立稳定基金、兴建发展机构、推出国家优先项目和优化国家债务等政策，取得了远比20世纪90年代更好的成绩。中俄有着相似的历史背景和相同的改革起点，对中俄财税制度改革进行深入系统的比较研究，必将对中国财政制度的改革和完善具有重要的启示和借鉴意义。

一、财政分权化及转移支付制度

中俄在向市场经济过渡进程中都实行了财政分权化改革，但存在绩效方面的差异。两国都经历了由地方政府过度分权向中央政府适度集权的转变，均取得显著进展。20世纪90年代初，俄罗斯财政资金高度集中于联邦政府，但支出责任向地方政府倾斜。为解决地方财政困境，俄罗斯通过改革扩大地方税收权限，赋予地方立法机关有权开征地方税和确定税率，结果导致纳税人税负加重和税收秩序混乱并削弱了联邦政府的宏观调控能力。1999年普京当选总统后，为了强化中央权力，通过完善《税法典》和《预算法典》将税收立法权收归中央，通过划分收入权限和建立长期稳定的税收分成标准，妥善处理了中央与地方财政权限关系。中国在20世纪90年代以前通过财政放权让利和财政包干制度，极大地提高了地方财政收入，但也出现了税收秩序混乱和中央政府宏观调控能力弱化的局面。1994年中国通过构建分税分级财政体制正确处理了中央与地方两大关系，为市场经济条件下正确处理政府与市场关系以及财政职能转轨奠定了基础。

与俄罗斯财政分权化改革相比，中国财政分权化有待进一步改革和完善。俄罗斯为了完善中央与地方财政权限关系，通过加强法制化建设不断完善财政法规，以法律形式明确划分各级政府支出责任。俄罗斯不仅明确了政府各项管辖权的归属层级，还为政府每一项管辖权配置了与其相适应的资金来源，极大地保障了地方财政收入的相对稳定，尤其是从2006年全面禁止无资金保障的委托义务。这种支出责任和收入权限的明确划分，有效地激励了地方政府提供公共服务的责任感，使得各级政府在效率、公平和稳定等方面呈现出积极反应。俄罗斯财政分权化改革的积极方面值得中国借鉴。1994年中国实行的分税制改革使财政分权制度得以确立，但事实上当前的财政体制与“标准的财政分权”制度还有很大的差距。“标准的财政分权”要求下级政府在一定的法规约束下，拥有对称的财政收入与支出的自主权，收入自主权主要包括税种的设置和税率的确定，支出自主权主要包括支出项目和数量的确定。然而中国的现实情况是，税种的设置和税率的确定权利都属于中央政府，地方政府只能对部门小税种的设置进行微调，对部分税种的课征给予减免税优惠。因此，从“标准的财政分权”角度来讲，中国在财政支出上实现了真正的分权，而财政收入上的分权更多的是名义上的。尽管2010—2012年中国省管县的财政管理体制的实施，大大解决了财政资金层级过多的问题，同时在地方税制度方面进行了开征新税种填补地方税种缺位的改革，如2010年在12省区率先实施资源税改革，2011年在重庆和上海试点开征房产税，2013—2014年讨论推出环境税和广义的财产类税种，但这些措施仍不足以解决地方财权与事权不匹配以及地方税缺乏主体税种、税收渠道狭窄等问题。当前中国财政分权对责任政府的形成缺乏激励作用，各级政府的收支不匹配加深了地方政府对预算外资金和转移支付的依赖。民主分权是财政分权有效性的基础；目前中国民主化进程还没有对支持有序的分权制度形成有效激励。只有完善政府间财政关系，推进地方政府提高财政自主权为核心的财政体制改革， 加强地方税制建设和地方问责制，形成财政的民主监督等约束机制，才能提高政府治理效率。

中俄财政分权化改革也影响两国转移支付制度的建设。财政分权化改革使得两国都建立起一套偏重纵向控制功能的政府间财政预算安排，由于转移支付制度的执行主要依托于收入来源地规则，导致两国在转移支付制度上都存在结构不尽合理和均等化效果不佳的问题。为了协调各地区间的预算保障水平，推进各地区财政健康发展，俄罗斯不断完善转移支付制度建设，建立起以地区财政支持基金和地区财政发展基金为主要内容的更为规范的转移支付模式。地区财政支持基金以全国财力均衡化为目标，预算资金的转移摆脱了人为因素的干扰，公平、客观地评价了各联邦主体的预算保障水平，极大地提高了转移支付的透明度和可预测性。地区财政发展基金则引进地区竞争机制，通过提供地区发展的额外补贴，在本地区提出科学的财政预算改革规划后才能获得相应补贴，同时加强了对补贴地区的检查和监督力度，这一举措极大地推进了各地区财政健康发展。与俄罗斯不同，当前中国地方政府获得中央政府税收返还和转移支付资金依然是支撑地方本级支出的重要部分，但这些资金多为有特定用途的专项转移支付。一方面，中央政府以项目作为转移支付承载体的做法要求地方对项目配套资金，增加了地方政府的负担；另一方面，地方政府将中央配套转移支付视为一大财源，为此拼命上项目以套取中央政府资金。现有财政转移支付机制加剧了事权与财力的错配，尤其是全国主体功能区基本确定后，如果延续现有机制，势必导致更大矛盾的发生。俄罗斯转移支付制度的成功经验表明，只有在广泛开展政府间收入分配和支出责任改革的前提下，才能建立起新型均等化转移支付体系。

二、财政预算制度与国家发展战略的有效性