中俄财税制度改革的比较与借鉴(3)

防范财政收支不可持续性带来的财政风险也是转轨国家财政体制改革的重点问题。国际上通常用财政赤字和债务水平两个指标来衡量一国的财政风险。一方面，从财政赤字占GDP的比重看，中国财政赤字率在欧盟规定的3%警戒范围之内，年均约为2%。俄罗斯财政赤字率在国际油价暴跌时财政赤字率偏高，超出欧盟的警戒线，如2009年为7%，但当油价大幅上涨时，俄罗斯财政赤字率大大低于欧盟的警戒线，且多数年份还出现财政盈余。预计2015年中国财政赤字率仍在2%—3%之间，而俄罗斯财政赤字率将会进一步扩大。另一方面，过高的债务水平会导致利率上升和经济增长减缓。中国和俄罗斯存在不同规模的债务负担，而且中国较俄罗斯偏高。根据IMF统计，2012年中国公共债务占GDP的比重达到228%，而俄罗斯则为109%。按照欧盟对成员国规定的60%的政府债务警戒线来衡量，中国与之相比仍有一定距离，但由于中国还有大量未公开的债务，如地方政府债务和高等院校的债务等，如果将这些债务加总，中国政府总债务就会达到GDP的50%左右，如果再将中国社会保障欠账、金融机构对国有企业的不良贷款等方面产生的债务加总起来全面衡量，中国隐性和或有债务的规模水平不容乐观。

与中国不同，金融危机促使俄罗斯政府改革财政制度，在财政收支状况好转时期，建立财政稳定基金，提高国家财政实力和防范风险能力。俄罗斯汲取了金融危机带来的严重教训，不断完善财政管理制度，通过法律形式确认了稳定基金在国民经济中的重要地位，以应对国际突发事件对国家财政预算平衡带来的不利影响，保障宏观经济稳定运行和全体国民的绝对公共利益。自2004年俄罗斯建立稳定基金以来，由于大量资金进入稳定基金账户而不是货币流通领域，在抑制通货膨胀方面发挥了重要作用，同时该基金在减轻国家外债负担方面的作用显著。在2008年国际金融危机蔓延和2014—2015年国际油价暴跌的情况下，俄罗斯稳定基金在平抑经济波动、保障国家预算平衡和防范财政金融危机等方面发挥了积极功效。

中俄在财政透明度方面存在显著差异。20世纪90年代以来，随着经济和金融全球化进程加快，世界各国开始将公共财政管理的重点转向财政透明度，并且通过专门立法规定政府必须公开披露所要求的财政信息。在这样的国际潮流下，中俄也积极推进财政透明度建设。财政透明度提高，有利于加强公共治理，提升市场信心，加强公众监督，发扬政治民主，提高财政预算效率。与国际标准相比，中国的财政透明度仍然相距甚远。根据2012年国际预算合作组织发布的《预算公开性指数》报告，预算透明度满分为100分，各国平均得分为43分，俄罗斯74分，中国只有11分 [4]。这说明中国政府向公众提供的国家政府预算和财务活动的信息不足，公民在督促政府对其管理的公众资金负责方面没有发挥较大作用。近年来俄罗斯预算透明度取得了很大的进步，从2006年的47分持续上升到2012年74分，这与俄罗斯2007年以来新的预算制度改革和为各级政府的财政管理建立了全面的法律框架密切相关。

国际预算合作组织评估每个国家的预算透明度主要通过公开预算调查来实现，即中央政府是否向公众提供了八个关键的预算文件，以及这些文件所包含的数据是否全面、及时和有用。中俄预算公开性指数调查结果如表1所示。

从表1可以看出，俄罗斯预算透明度整体上高于中国。目前俄罗斯除了公民预算没有出版和年中审查报告供内部使用外，其他预算文件都已经公开发布，这表明俄罗斯政府向公众提供了重要的财政政算和财务活动信息，在一定程度上保障了公民参与督促政府财政预算活动的权力。中国只是公开发布年内报告、年终报告和审计报告，行政机构财政预算提案和财政预算案仅供内部使用，甚至没有出版预算前报告、公民预算和年中审查报告，这说明目前中国政府的预算公开措施较少，政府在预算透明度方面仍然面临很大的挑战。

五、借鉴与思考

根据国家发展与改革委员会研究机构的最新估算，目前中国地方政府的债务加上中央政府的债为27万亿元，占GDP的53%。其中地方政府债务是主要的，大约为19万亿，这些资金主要用于地方市政工程建设，而作为中国重要支柱产业的房地产业的下行，给地方政府的还债带来极大压力。因此，提高财政预算效益和防范财政风险，已成为中国预算改革和提高政府施政能力需要面对的重要问题之一。本文对中俄财税制度改革及政策调整进行深入系统的比研究较，这必将对中国财政制度的改革和完善具有重要的启示和借鉴意义。